IMPLAN, los «Pepe Grillo» de los gobiernos en planeación y movilidad

Todo parece indicar que la planeación urbana, territorial, ambiental y de todo tipo sobre el territorio, comenzará a tomar de nuevo una posición de urgencia sobre las políticas públicas urbanas desde el gobierno federal.

Nuevas administraciones comienzan enfrentando grandes retos urbanos, resultado de desastres naturales, inversiones fracasadas y casos de corrupción inmobiliaria que empujan a que en la esfera pública se hable de nuevo de urgencia de planeación.  Desde mi muy particular punto de vista, los desastres urbanos que tenemos en México no son resultado de la mala planeación urbana tradicional como la conocemos los estudiosos del tema, si no por una mala implementación de la misma, en la cual se incluye el factor de ignorar los pocos o muchos instrumentos de planeación exisitentes, muchos de ellos se sobreponen unos a otros sin dar un verdadero rumbo a las decisiones sobre el territorio. Sin embargo, de eso hablaré en un texto posterior.

Desde hace mas de 15 años, los Institutos Municipales de Planeación surgieron por esta necesidad de tener mejores sistemas de gobernanza urbana y planeación a largo plazo en todo el país. Si comenzaremos a hablar de nuevo a de la necesidad de la planeación para la toma de decisiones, es imperativo reflexionar sobre el papel que los Institutos de Planeación han tenido en México.

El día de hoy retomo un texto escrito para el blog de TheCityFix de WRI México hace algunos años sobre el papel de los Institutos Municipales de Planeación en el sistema de gobernabilidad urbana. Buena lectura.

La planificación urbana que todo profesionista del urbanismo quisiera tener.

La planificación urbana del siglo XXI en México no se puede entender sin hacer la primera escala en la brasileña ciudad de Curitiba en 1965. Este año nace el Instituto de Investigación y Planeación Urbana de Curitiba (IPPUC, por sus siglas en portugués) para dar un orden al crecimiento y desarrollo con visión integral de la planeación y movilidad de esta sureña urbe. Tampoco se puede entender sin la influencia del exalcalde de Curitiba Jaime Lerner, quien fortaleció el urbanismo y logró que Curitiba se convirtiera en punta de lanza en cuanto a las transformaciones urbanas del corto plazo con visión de largo plazo.

La siguiente escala obligada es en la central ciudad de León, Guanajuato en 1993, desde donde partió una comitiva de funcionarios locales y estatales rumbo a Curitiba para aprender de la experiencia de los brasileños, y diseñar lo que sería el Sistema Integrado de Transporte de León, hoy Optibús, ante los crecientes retos urbanos que asediaban esta urbe mexicana.

Así, un año después nació el primer Instituto Municipal de Planeación (IMPLAN) con el objetivo de “definir el rumbo de la ciudad a través de planeación estratégica y un Consejo Consultivo de participación ciudadana”.

A partir de ese momento, distintas ciudades mexicanas comienzan a crear organismos similares que les permitieran crear planes de crecimiento y gestión urbana integrales y a largo plazo, independientes de los tiempos políticos y que pudieran vincular a los distintos actores de las ciudades con una visión enfocada en el desarrollo sustentable.

Actualmente, alrededor de medio centenar de municipios mexicanos cuentan con un instituto que promueve la planeación urbana desde el contexto local, sin embargo, estos organismos también se han enfrentado a grandes retos y vicisitudes.

Entre el deber ser y el querer ser

Cada Instituto funciona de acuerdo con el contexto de su ciudad, con distintas atribuciones o formas de trabajar, sin embargo, es necesario entender qué prácticas han terminado por exterminar algunos IMPLANES y cuáles los han fortalecido.

Para saber cómo funcionan es importante entender que el mejor modelo para un IMPLAN es aquel donde el municipio o zona metropolitana está convencido de la necesidad de contar con un organismo técnico con sustento ciudadano que pueda generar planes a largo plazo y pueda entender las áreas de oportunidad. Se requiere, también, que el alcalde utilice su visión de liderazgo para que, durante su gestión, se pueda avanzar en el sentido correcto.

Pongamos el ejemplo de Graciela “Chela” Amaro, Directora del IMPLAN León, quien ha trabajado en un IMPLAN por más de 15 años. Ella ha sabido “jugar a la política”; cuando llega un alcalde dispuesto a escuchar y trabajar, Chela le ofrece los consejos y buenos proyectos que el IMPLAN tiene proyectados. Sin embargo, cuando hay un alcalde al que no le interesan ni los consejos ni los buenos proyectos de Chela, ella se dedica a mantener el buen nombre del IMPLAN y a generar buenos proyectos para tenerlos listos cuando llegue un líder con visión, al tiempo que fortalece los procesos de participación ciudadana del organismo, lo que le permite tener la certidumbre que ningún alcalde se permitiría  eliminar esta “máquina” de conocimiento y generación de proyectos vinculantes. León es una lección el balance de la experiencia técnica y la política.

Por otra parte, tenemos casos donde dirigentes de IMPLANes comienzan a adjudicarse atribuciones exclusivas del Ayuntamiento, particularmente en la toma de desiones políticas, hasta que un alcalde decide ponerle un alto al financiamiento, lo que termina con un IMPLAN debilitado. Este proceso se puede observar, sobre todo, en municipios donde los alcaldes crean los IMPLANes más por una presión social que por un convencimiento real, o bien en los estados donde a través de Leyes para Zonas Metropolitanas “obligan” a la creación de institutos de planeación sin establecer claramente los mecanismos de subsistencia financiera y de vinculación; casos como el Instituto Metropolitano de Veracruz, el primer intento en Guadalajara, San Luis Potosí, Toluca y algunos intentos de desaparecer los institutos como en San Pedro Garza García, sirven para entender cómo se puede perder el valor principal de un IMPLAN al enfocar sus esfuerzos en otros procesos ajenos a la planeación e innovación urbana, entrando en conflicto directo con quienes dan vida a los implanes, los Ayuntamientos.

Además, si le sumamos que estos institutos no son “mediáticos”, al momento de una disputa entre autoridades locales y estatales, el IMPLAN queda como el eslabón más débil, por lo que terminan desapareciendo.

Pensar por la ciudad. La conciencia del alcalde

Es necesario entender que un Instituto Municipal de Planeación es parte de la estructura de gobierno local, ya que reciben fondos públicos y trabajan directamente con las autoridades; es decir, un IMPLAN nunca será completamente independiente y autónomo, fueron creados para ser una entidad dedicada a la planeación estratégica, integral y con visión a largo plazo para los gobiernos municipales.

Así, tenemos casos de éxito como los IMPLANes de León, Colima, Mazatlán, con titulares que han trascendido a diferentes administraciones y partidos políticos, aprendiendo a colaborar y a fortalecer su incidencia a través de la vinculación con la sociedad; un IMPLAN es tan fuerte como su Consejo Consultivo.

El mejor IMPLAN es el que funge como el “Pepe Grillo” (la conciencia) de las autoridades, no debe trastocar las funciones de la autoridad pero tampoco debe ser una simple maquiladora de proyectos.

Este organismo debe ser capaz de “pensar por la ciudad”, conocer dónde faltan “tornillos” y dónde hay que “apretarlos”; en otras palabras, los IMPLANES deben ser capaces de mostrar una visión de ciudad a largo plazo y las capacidades para que el alcalde lidere esa transformación a largo plazo. El IMPLAN debe ser el representante de la ciudadanía y, es en ella, donde deberá encontrar a su principal aliada, ya que es primordial mantener la llamada “autonomía” del instituto utilizándola de forma inteligente, particularmente en la consecusión de recursos además de los obtenidos de las arcas públicas y entregar resultados.

Es fundamental que el instituto mantenga su visión en la innovación, en la búsqueda de soluciones novedosas y, para esto, es necesario que el organismo mantenga una incertidumbre financiera que, pese a parecer contradictorio, es lo más sano ya que, en el momento que una organización logra la certidumbre financiera, pierde su creatividad.

Y ahora, ¿quién podrá ayudarnos?

Iniciamos este texto desde la preocupación de la necesidad de tener planeación eficiente y efectiva. Pero la planeación no es nada sin instituciones que acompañen también la toma de decisiones. Lograr este equilibrio, esta influencia, ha sido la batalla de los IMPLANES en los últimos 15 años.

Revisar la historia institucional de los IMPLANES nos ayudará a entender que no se trata de tener buenos documentos de planeación, pero buenos sistemas de gobernanza urbana y sobretodo claridad en los mecanismos de toma de decisión. Esta última parte es clave, complicada y  dificil de transformar.

No basta con tener buenas instituciones o buenos planes o programas. Ambos deben transformar los mecanismos de participación y toma de decisiones sobre el territorio. Ayudemos a que estos mecanismos se den, sin imponer de nuevo un mecanismo de gobernanza autoritario que quiera reformar los resultados en las ciudades a través de inventar nuevas formas institucionales.

Tengo el presentimiento que algo de eso podríamos comenzar a ver en los próximos años. Tengamos cuidado. Las ciudades terminan por pagar las consecuencias por querer inventar a un Pinocho en cada administración. Fortalezcamos a los IMPLANES entendiendo su historia, sus procesos, éxitos y fracasos. Estos son claves para mejorar la implementación de la Nueva Agenda Urbana.