Texto invitado de Fernando Páez, WRI México para #AnatomíaDeLaMovilidad

Primera parte

Aspectos generales de la gestión de la movilidad urbana sustentable

Una de las principales preocupaciones de los gobiernos en el marco de la gestión de ciudades en las últimas décadas es la problemática de la movilidad. Atender esta problemática implica resolver el problema de la congestión vehicular, los impactos medioambientales, la desigualdad social, la prevención de accidentes viales, la seguridad, la accesibilidad y la recuperación de espacios públicos, entre otros.

La solución a esta problemática ha posicionado el concepto de movilidad sustentable en el sentido de generar políticas y acciones que permitan reducir los efectos negativos mencionados. Éstas se refieren a prácticas de movilidad responsable como desplazarse a pie, en bicicleta o en transporte público en lugar de en coche, compartir un coche para acudir al trabajo, el desarrollar estrategias que mejoren las condiciones de movilidad por parte de empresas o sensibilizar a la población y promover dichas prácticas.

La movilidad sustentable se vincula también al desarrollo de nuevas tecnologías en el sector para reducir las emisiones gases de efecto invernadero esto ha llevado a modernizar la flota vehicular en el transporte público, promover la reducción del consumo de combustibles fósiles contaminantes y el impulso de la electromovilidad.

Avanzar de manera efectiva con un enfoque de movilidad sustentable implica gestionar soluciones en sus dos principales componentes: La infraestructura y los servicios para la movilidad y pensar estos componentes en función de las personas, la logística del territorio, los usos del suelo y las proyecciones socio económicas de las ciudades.

En términos de la infraestructura es importante que se jerarquice, dependiendo de las necesidades de conectividad, de los usos del suelo y de la ubicación de los equipamientos urbanos que permiten a las personas el acceso a los bienes y servicios y que se planee de manera rigurosa su construcción y posterior proceso de mantenimiento. Por su parte, los servicios de transporte deben disponerse teniendo en cuenta la función que cumplen, la demanda que atienden, criterios de integración e intermodalidad y el ordenamiento logístico.

La experiencia nos muestra que la gestión de la movilidad, es decir, la provisión de infraestructura y servicios de movilidad normalmente depende de múltiples instituciones de diferentes niveles de gobierno con poca o ninguna coordinación entre ellos, lo que deriva en duplicación de acciones, en ineficiencia en el uso de recursos públicos y privados y servicios de mala calidad.

Por lo anterior, no será posible avanzar de manera efectiva en movilidad sustentable y lograr los impactos ambientales, económicos y sociales esperados, si no se cuenta con una delimitación de actores, competencias y funciones, es decir, que haya claridad sobre quién hace qué y con quien debe interactuar para lograr estos objetivos. Adicionalmente es necesario crear nuevas capacidades de gobernanza que vinculen a la ciudadanía y a otros actores que puedan aportar a la toma de decisiones para el beneficio colectivo.

Este tipo de gestión trae ventajas cuando se acepta un entendimiento amplio de lo que se gobierna para involucrar las políticas públicas y el conjunto de las relaciones sociales que determinan y son afectadas por la acción gubernamental. Se requiere entonces de estructuras normativas e institucionales como condición para garantizar la planeación de la movilidad, contar con mecanismos de regulación y control, desarrollar programas de seguridad vial y personal, capacitación y comunicación permanente con los usuarios, así como disponer de sistemas para la medición, seguimiento y evaluación.

Algunas ciudades han avanzado en el establecimiento de instituciones la gestión de la movilidad y aunque los resultados no han sido inmediatos se ha logrado identificar que el cambio institucional es evolutivo y requiere tiempo para su consolidación.

Al respecto también es importante mencionar que la estructura institucional debe ser diseñada de acuerdo con los contextos políticos y administrativos de cada país o ciudad y que el cambio institucional será exitoso solamente si se cuenta con el financiamiento necesario, este último aspecto otorga poder a las instituciones y permite el cumplimiento de los objetivos.

Otro de los aspectos a enfrentar derivado del cambio institucional es la confrontación con entidades existentes que pueden ver menguado su campo de acción por cuenta de esta evolución y generar oposición a la gestión de nuevos modelos por lo que se requiere siempre del respaldo en el nivel político y del desarrollo de una alta capacidad técnica. Se debe trabajar cada vez más en la institucionalidad para la gestión de la movilidad, se reconoce cada vez más éste elemento como crítico para el desarrollo de sistemas de movilidad urbana integrados y completos.

Estructuras institucionales para la movilidad en México

México es un país que presenta enfrenta grandes problemas de movilidad en los centros urbanos, sus sistemas de movilidad están desconectados, son ineficientes, incomodos, inseguros y contaminantes. Las ciudades han adoptado un modelo de desarrollo urbano que favorece el uso del vehículo particular que aumenta cada vez más los niveles de congestión vehicular y que deriva en un aumento en los tiempos de traslado, mayor contaminación y perdidas económicas millonarias. Aunque muchos de los habitantes de las ciudades logran cubrir sus necesidades de movilidad, gracias a los sistemas de transporte público, el aumento de vehículos particulares sigue creciendo.  Es necesario que la solución a la movilidad sea vista por parte del gobierno desde las capacidades y necesidades de la población para moverse, en vez de la capacidad de los medios de transporte para trasladar pasajeros de un punto a otro.

Para enfrentar este problema México no cuenta con una estructura institucional robusta, las competencias frente a la gestión del sistema de movilidad están distribuidas en los tres niveles de gobierno por lo que existen multiplicidad de ordenamientos que en la mayoría de los casos están inconexos, esto provoca que no exista convergencia entre sus directrices y políticas, sino una intersección distorsionada. Por otra parte, no existe marco legal para el orden metropolitano.

Es necesario retomar aquí los elementos que hacen parte de la gestión de la movilidad: la infraestructura, y los servicios de transporte, dado que cada uno de estos elementos tiene una forma de gestión distinta y una intervención distinta por parte de las instituciones públicas, en el caso de la infraestructura considerada dentro de la categoría de obras públicas se trata de proyectos de mediano o largo plazo y generalmente es necesaria la inversión pública; en el caso de los servicios de movilidad estos pueden ser ofertados directamente por el estado o encargarlo a particulares, dependiendo de esto las inversiones en algunos casos estarán a cargo del estado, de los privados o en conjunto. En los dos casos siempre habrá intervención del aparato institucional y de los privados, por lo cual está relación tiene que estar claramente regulada para garantizar la mejor oferta de servicio.

La descripción anterior ilustra la necesidad de coordinar instituciones con diferentes grupos de actores para lograr decisiones concertadas, traspasar barreras, coordinar y regular la participación del sector privado, ente otros, para apuntar a los objetivos de la movilidad sustentable. En el caso mexicano dada la dispersión de competencias y funciones ya mencionadas resulta extenso un estudio riguroso de instituciones, políticas, programas y legislación.

A nivel federal el poder ejecutivo cuenta con secretarías especializadas para el despacho de los temas administrativos.  Los temas de movilidad están a cargo de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes en lo referente a transporte suburbano y ferroviario y caminos y puentes federales; por su parte Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano se encarga de planificar, coordinar, administrar, generar y ejecutar las políticas públicas de ordenamiento territorial, asegurar una vivienda digna y el desarrollo urbano.

A nivel de los estados, estos tienen el encargo de regular, controlar y asegurar los servicios que no les son expresamente atribuidos a los municipios o a la federación, en este sentido hay quienes consideran que los servicios de transporte son de competencia de los estados, sin embargo, hay posturas en el sentido que este servicio puede ser prestado por los municipios, pero solamente cuando esto se disponga en las legislaturas estatales. Aún con esta situación la planeación, gestión y control del transporte público, es una competencia residual para los estados, que se limita a la asignación de concesiones de transporte.

En este sentido vale la pena destacar que por ejemplo la autoridad para el transporte público está en diferentes instituciones dependiendo del estado, así:

• 2 Secretarías de Desarrollo Urbano
• 2 Secretarías de Seguridad
• 4 Gobiernos Municipales
• 11 Secretarías de Transporte o Movilidad
• 13 Secretarías de Gobierno

En cuanto a los municipios como base de la organización territorial, política y administrativa tienes dentro de su competencia los servicios públicos y obras, la seguridad pública, la policía preventiva municipal y el tránsito. En México en la actualidad solo 3 municipios tienen la competencia del servicio de transporte público urbano de pasajeros.

Como se observa, en materia institucional las competencias frente a la gestión del sistema de movilidad están distribuidas en los tres niveles de gobierno por lo que existen multiplicidad de ordenamientos que en la mayoría de los casos está inconexo, esto provoca que no exista confluencia entre sus directrices y políticas, sino una intersección distorsionada. Por otra parte, no existe marco legal para el orden metropolitano.

Si bien el panorama mexicano aún está lejos de la visión de ciudades con movilidad urbana sustentable, en el último sexenio se destacan avances para que permiten tener un panorama distinto sobre los temas mencionados, entre ellos: la transición del concepto de transporte hacia un concepto integral de movilidad; la declaratoria de la movilidad como derecho, la formalización de la gestión de la movilidad a través de la creación de instituciones públicas especializadas y la formulación de instrumentos de política y planeación de la movilidad y el desarrollo de programas específicos para la promoción del transporte público y no motorizado.

En materia institucional y normativa en los últimos años hubo algunos avances que vale la pena destacar, se crearon 5 Secretarías de Movilidad, 2 Institutos de Movilidad, 4 entes gestores para el transporte público, así mismo se expidieron 10 Leyes de Movilidad y se formularon también Planes de Movilidad Urbana Sustentable.  

El Programa de Apoyo Federal al Transporte Masivo – PROTRAM se consolidó como uno de los instrumentos del Fondo Nacional de Infraestructura para la transformación del transporte público en ciudades de más de 500.000 habitantes logrando la implantación de 11 proyectos, el inicio de la construcción de 5 y 7 en proceso de planeación.

Con otras fuentes de financiamiento público se ha logrado avanzar en la promoción de los modos no motorizados con la implantación y consolidación de 7 proyectos de bicicletas públicas y proyectos de movilidad peatonal y espacio público en 12 estados.

Estas acciones empiezan a tener un impacto positivo en múltiples aspectos relacionados con la gestión de la movilidad urbana sustentable como son: cambios institucionales para la planeación, gestión y control del transporte público, mejoramiento de los instrumentos jurídicos de relacionamiento entre el sector público y privado para la prestación de servicios de movilidad, la forma en que se estructuran los proyectos, la incorporación de tecnologías de punta y modelos económicos y financieros que consideran las asociaciones público privadas como un mecanismos para lograr cambios importantes en la ciudades y la disposición de información para la toma de decisiones por ejemplo en materia de políticas tarifarias.

No obstante, aún falta camino por recorrer para garantizar sistemas de movilidad urbana integrales tanto en infraestructura como en servicios de transporte que garanticen el ejercicio del derecho a la movilidad.  En este sentido, se requiere la creación de marcos normativos a institucionales claros, la generación de una planeación de largo plazo, la creación y mantenimiento de capacidad técnica en los estados y municipios, la asignación de recursos a programas con reglas que exijan la continuidad de los proyectos más allá de los tiempos políticos y por último la cualificación de los procesos de participación ciudadana en las decisiones para garantizar el compromiso y permanencia de los proyectos en materia de movilidad.

Con este panorama el país enfrenta varios retos en materia de institucionalidad para la movilidad urbana:

• Falta de claridad de la competencia de los gobiernos municipales en materia de movilidad urbana que no permite atender de manera adecuada las necesidades de movilidad y la atención de estas en el ámbito local.

• El foco de la competencia del nivel federal en la estructuración de políticas y la disposición de fondos federales con reglas de funcionamiento muy rigurosas que permitan el desarrollo de los proyectos integrales de movilidad urbana, dejar de un lado la ejecución de proyectos asilados que no permiten avanzar de manera contundente en la solución a la problemática de la movilidad.

• La falta de integración de las decisiones de ordenamiento territorial y urbano con las soluciones de movilidad, esto implica que las decisiones en torno a la estructura funcional de movilidad se tomen en función de la estructura ecológica, los demás sistemas funcionales y la estructura socio económica y espacial en el ámbito urbano.

• El desarrollo de nuevas formas de movilidad demanda la existencia de sistemas jurídicos más ágiles y que adopten los cambios con mayor rapidez, suprimiendo así las limitaciones jurídicas y de competencia.

En conclusión, el reto institucional está en el diseño de un marco de competencias en el que hay claridad sobre quién formula la política, quién ejerce la política y garantiza su implantación, regulación y control, quiénes son los gestores que operan los diferentes elementos del sistema de movilidad y la creación de instituciones con alta capacidad técnica para ejercer esas competencias. Esto implica adicionalmente la creación de mecanismos de coordinación institucional para la toma de decisiones y el fortalecimiento de las capacidades de cooperación y coordinación administrativa.

Fin de la primera parte

Autor: Fernando Páez Mendieta · @FerPaezWRI

Del libro “Anatomía de la Movilidad en México”

Capítulo 3. Políticas de movilidad: entre el derecho a la ciudad y la transformación de un país. La voz a la ciudadanía